«Das neue Raumplanungsgesetz bringt einen Paradigmenwechsel»–diesen Satz hat Baudirektor Maurice Ropraz (FDP) schon oft gesagt. Und auch gestern an einer Pressekonferenz wiederholte er ihn und fügte an: «Auch nach dem Bauzonenmoratorium wird die Raumplanung strenger, eine Rückkehr zum alten System gibt es nicht.» Mit dem neuen Raumplanungsgesetz, welches das Schweizer Stimmvolk im März 2013 angenommen hat (siehe Kasten), sind die Kantone gefordert. Der Bund bewilligt Einzonungen von Bauland erst, wenn ein Kanton zeigen kann, dass er erstens die bisher gehorteten Grundstücke genutzt hat, zweitens vorhandene Häuser und Siedlungen saniert und drittens die Bauzonen optimal nutzt, also verdichtet bebaut.

Kein Horten mehr

Um diesen Anforderungen gerecht zu werden, hat Baudirektor Maurice Ropraz gestern zwei wesentliche Veränderungen im kantonalen Raumplanungs- und Baugesetz präsentiert. Mit den ersten Änderungen müssen Landbesitzer, deren Land durch eine Umnutzung oder eine Einzonung an Wert gewinnt, eine sogenannte Mehrwertabgabe bezahlen. Mit der zweiten Änderung wird das Horten von Bauland verunmöglicht: Land in der Bauzone muss innert 15 Jahren überbaut werden. Liegt in den ersten zehn Jahren kein Bauprojekt vor, erhält die Gemeinde das Vorkaufsrecht. «Gewisse Gemeinden konnten sich bisher nicht entwickeln, weil Landbesitzer jahrelang auf ihrem Bauland sassen», sagte Ropraz. Dies soll nun nicht mehr möglich sein.

Die Sätze für die Mehrwertabgabe belaufen sich auf 20 Prozent für Umnutzungen und auf 30 Prozent für Einzonungen. Das Geld fliesst in einen kantonalen Fonds. «Der Kanton wird den Fonds verwalten, das Geld kommt aber den Gemeinden zugute», sagte Ropraz. Ein Teil des Fonds soll nämlich in den bestehenden Fonds für Bodenverbesserungen fliessen. Einen weiteren Teil des Geldes sollen Gemeinden erhalten, die Landbesitzer entschädigen müssen, weil deren Land durch eine Auszonung an Wert verliert. «Nicht jede Auszonung bedeutet, dass der Besitzer Anrecht auf eine Entschädigung hat», betonte Giancarla Papi, Leiterin des Bau- und Raumplanungsamts.

Die Entschädigung sei beispielsweise gedacht, wenn jemand sein Landstück bereits erschlossen habe, dies jedoch wieder zu Landwirtschaftsland werde und nicht bebaut werden dürfe. Schliesslich soll ein dritter Teil des Fonds in die Studien fliessen, welche die Gemeinden durchführen, um das verdichtete Bauen zu fördern.

«Der Fonds fördert die Solidarität unter den Gemeinden», sagte Ropraz. In den kommenden Jahren werde es Gemeinden geben, zum Beispiel in der Agglomeration Freiburg, die verstärkt Bauland einzonen werden. Durch die Mehrwertabgabe bekommen sie Geld, das den Fonds speist. Andere Gemeinden, die über grosse Baulandreserven verfügen, werden auszonen und Entschädigungen bezahlen müssen, sie erhalten Geld aus dem Fonds.

 Es sei schwierig zu berechnen, wie viel Geld in den Fonds fliessen werde, sagte Patrick Ramuz, juristischer Berater beim Bau- und Raumplanungsamt. Mit optimistischen Schätzungen gehe der Kanton in den nächsten 15 Jahren von 74,3 Millionen Franken aus, mit pessimistischen Schätzungen von 29,6 Millionen Franken. «Vor allem solange das Bauzonenmoratorium gilt, wird wenig Geld in den Fonds fliessen, da es kaum Einzonungen geben wird», sagte Ropraz.

Gemeinden nicht autonom

In der Vernehmlassung zum Gesetzesvorentwurf hatte der Gemeindeverband gemäss Ropraz angefragt, ob es möglich wäre, den Fonds regional zu verwalten. Dies mache jedoch keinen Sinn, weil der Staat mit einem kantonalen Fonds die Bauzonen besser kontrollieren könne und es zudem zu viel Ressourcen bräuchte, wenn es mehrere Fonds gebe.

Die Höhe der Abgabe habe kaum zu Bemerkungen geführt, sagte Giancarla Papi. Ropraz hielt jedoch fest, dass diese sicher für Diskussionen im Grossen Rat sorgen werden. Die linken Parteien würden sich wohl für höhere Sätze aussprechen, die bürgerlichen eher für tiefere. Die Vorgabe des Bundes liege bei 20 Prozent. «So sind wir bereits relativ tief», sagte Ropraz. Er wies darauf hin, dass durch die Abgabe die Grundstückgewinnsteuer sinke. Erhöhe man also den Satz für die Abgabe, würden dafür die Einnahmen bei der Grundstückgewinnsteuer geringer ausfallen. Der Grosse Rat wird den Gesetzesvorentwurf im Dezember oder im Februar behandeln.

Unter Druck

Sowohl Maurice Ropraz als auch Giancarla Papi hielten fest, dass die Gemeinden bedauerten, dass sie mit dem neuen Raumplanungsgesetz Autonomie verlören. «Gleichzeitig kontrolliert der Bund die Kantone viel stärker», sagte Ropraz. Er machte damit deutlich, dass der Kanton mit den Massnahmen zwar einen gewissen Druck auf die Landbesitzer und die Gemeinden ausübt, dass aber auch der Druck auf den Kanton wächst. Spätestens 2019 muss der Bund den kantonalen Richtplan genehmigen, ansonsten werden die Bauzonen eingefroren. Dann wäre auch der Austausch wie beim jetzigen Moratorium–wer einzonen will, muss die selbe Fläche auszonen–nicht mehr möglich. «Wir sind beim Richtplan im Zeitplan», sagte Ropraz. Schon nächsten Monat will er das kantonale Planungsprogramm präsentieren, das der Grosse Rat 2016 validieren soll. 2017 soll der Richtplan schliesslich in die Vernehmlassung, so dass der Staatsrat ihn 2018 an den Bund weitergeben kann.

Fruchtfolgeflächen beschäftigen Landwirte, Gemeinden und Raumplaner. Es sind landwirtschaftlich nutzbare Flächen, die unter Schutz gestellt sind, damit in der Schweiz auch in Krisenzeiten und in Zeiten, in denen nichts importiert werden kann, genügend Nahrung vorhanden ist. Jeder Kanton hat einen Mindestumfang an Fruchtfolgeflächen, den er erfüllen muss.

Bisher hatte der Kanton Freiburg sein Soll von 35 800 Hektaren nicht erfüllt. Gestern berichteten Landwirtschaftsdirektorin Marie Garnier (Grüne) und Baudirektor Maurice Ropraz (FDP) an einer Pressekonferenz stolz, dass sich dies nun geändert habe. Mit 35 971 Hektaren Fruchtfolgeflächen verfügt der Kanton neu über eine Reserve von 171 Hektaren. «Das ist eine grosse Erleichterung», sagte Maurice Ropraz. Denn da der Kanton das Soll nicht erfüllt hatte, verhängte der Bund Freiburg ein unbedingtes Verbot für die Einzonung von Fruchtfolgeflächen. Dies blockierte verschiedene Bauprojekte und auch Ortsplanungsrevisionen. Neu sind Einzonungen unter strengen Bedingungen wieder möglich (siehe Kasten).

Die 35 971 Hektaren Fruchtfolgeflächen entsprechen knapp der Hälfte der gesamten landwirtschaftlichen Nutzfläche des Kantons, die rund 78 000 Hektaren beträgt.

Neue Berechnungen

An der gestrigen Pressekonferenz wurde deutlich: Der Kanton Freiburg verfügt nicht im eigentlichen Sinn über mehr bestes Kulturland als noch vor ein paar Jahren, die Flächen wurden lediglich neu und genauer bemessen. «Wir haben gemerkt, dass wir die Fruchfolgeflächen nach strikteren Kriterien berechnet hatten als andere Kantone», sagte Ropraz.

Damit Kulturland als Fruchtfolgefläche gelten kann, muss es gewisse Kriterien erfüllen. So muss die Fläche mindestens ein Hektar gross sein, eine geringere Hangneigung als 18 Prozent aufweisen, in einer geeigneten Klimazone sein, gewisse Richtwerte bezüglich Schadstoffe und Dichte erfüllen sowie mindestens 50 Zentimeter tief sein. Vor allem letzteres Kriterium war nicht ganz einfach zu beweisen, wie David Aeschlimann, wissenschaftlicher Mitarbeiter bei der Landwirtschaftsdirektion, ausführte. Für die anderen Kriterien konnten sich die Mitarbeiter auf Karten stützen, die Tiefe musste jedoch zum Teil vor Ort bemessen werden.

Um den Mindestumfang an Fruchtfolgeflächen zu erreichen, griffen die Mitarbeiter auch zu Kniffen: Gewisse Wiesen oder Äcker galten bisher nicht als Fruchtfolgeflächen, da ein Teil der Fläche die Kriterien nicht erfüllte, beispielsweise stark geneigt war. Solche Flächen teilte der Kanton nun auf, sodass der «gute» Teil als Fruchtfolgefläche gelten kann.

Ebenfalls arbeitete der Kanton genauer und bemass Wege oder teilweise landwirtschaftlich bebaute Flächen exakter. So verzichtete der Bund darauf, einen Abzugskoeffizienten anzuwenden: Zuvor hatte er zwei Prozent der angegebenen Fruchtfolgefläche abgezogen, um Ungenauigkeiten zu bereinigen.

Nach verschiedensten Anpassungen und etlichen Kontakten mit dem Bundesamt für Raumentwicklung ARE anerkannte dies nun, dass der Kanton das Soll erfülle. «Alle gewinnen», sagte Garnier. «Auch die Landwirtschaft und die Umwelt, da nun mehr Grünflächen geschützt sind.»

Probleme auch andernorts

Fruchtfolgeflächen sorgen in anderen Kantonen für Probleme. Etliche fordern deshalb, dass der Bund seinen «Sachplan Fruchtfolgeflächen» überarbeitet und die Kriterien ändert. «Darauf konnten wir nicht warten. Wir wären zu lange blockiert gewesen», sagte Maurice Ropraz.

«Wir haben momentan weder die Zeit noch die Ressourcen, diese zweite Revision des Raumplanungsgesetzes anzugehen.» Die Botschaft von Staatsrat Maurice Ropraz an der gestrigen Pressekonferenz war klar: Keine erneute Änderung der Spielregeln, bevor nicht die erste Etappe der Revision des Raumplanungsgesetzes (RPG) über die Bühne ist. Denn mit dieser habe das Freiburger Bau- und Raumplanungsamt in den nächsten Jahren bereits alle Hände voll zu tun. Der Kanton Freiburg muss ein Gesetz über den Mehrwert ausarbeiten und seinen Richtplan erneuern. «Wir arbeiten intensiv daran», so Ropraz. Deshalb komme die zweite Etappe der Revision des Bundesgesetzes, die noch bis zum 15. Mai in der Vernehmlassung ist, viel zu früh. Und, betonte Ropraz, gebe es schon wieder eine Änderung der Vorgaben, würde dies in den Gemeinden erneut Unverständnis und Frustration auslösen.

«Keine Strategie»

Der Zeitpunkt ist nicht der einzige Kritikpunkt der Freiburger Regierung an der zweiten Revisionsetappe des Raumplanungsgesetzes. Dem Entwurf des Bundes fehle es an Strategie, betonte der Bau- und Raumplanungsdirektor. Die wirtschaftliche Entwicklung hänge stark von den Rahmenbedingungen ab, die von der Raumplanung vorgegeben würden. Dieser Entwurf der zweiten Etappe schaffe jedoch keine Verbindung zwischen sparsamer Bodennutzung und weiterer wirtschaftlicher Entwicklung, so die Kritik aus Freiburg am Bund.

 «Überstürzt, schlecht gemacht, unpassend, ja sogar unangebracht.» Staatsrat Ropraz und auch Giancarla Papi, Vorsteherin des Bau- und Raumplanungsamts, liessen gestern kein gutes Haar an der erneuten Revision des Raumplanungsgesetzes. Sie gehe weder auf die Anliegen und Vorschläge der Kantone ein, noch gewähre sie diesen genug Spielraum und Kompetenzen. «Die Zuständigkeit der Kantone wird mit Füssen getreten», so Ropraz. Der Entwurf gehe zu weit. «Zu viele Details», betonte er. Andere wichtige Themen hingegen lasse der Entwurf aus oder verkompliziere die Bestimmungen, erklärte Giancarla Papi und nannte als Beispiel Bauten ausserhalb der Bauzone und die Frage, ob und wie diese genutzt werden könnten.

 Der Staatsrat lehnt auch die vom Bund beantragten Bestimmungen zum Schutz der Fruchtfolgeflächen ab. Wie die übrigen Kantone verlangt Freiburg seit mehreren Monaten eine Revision des Sachplans des Bundes aus dem Jahr 1992, damit die Zuteilungsquoten neu beurteilt und die Erhebungsmethoden vereinheitlicht werden können. Denn der Schutz dieser Flächen soll verstärkt werden. Dies bringe aber nichts, wenn vorher nicht erst eine Grundsatzdebatte über die Ziele und die angestrebte Gesamtstrategie stattgefunden habe, erklärte Giancarla Papi. All diese Punkte hat der Staatsrat in seiner schriftlichen Stellungnahme zur Vernehmlassung aufgelistet.

Er hoffe, so Maurice Ropraz, dass der Bund den Kantonen die nötige Zeit gewähre, um erst die erste Revisionsetappe umzusetzen. Denn sonst laufe das System Gefahr, vollkommen blockiert zu sein.

Nicht die einzigen Kritiker

Freiburg steht mit seiner Kritik nicht alleine da: Die Baudirektorenkonferenz der Kantone hatte am Montag an einer Medienkonferenz zusammen mit dem Gewerbeverband, dem Gemeindeverband, der Bauwirtschaft und dem Hauseigentümerverband die laufende zweite Etappe der RPG-Revision scharf kritisiert (FN vom Dienstag). Auf den Vorschlag von Bundesrätin Doris Leuthard hin haben sich das Umweltdepartement des Bundes und die Baudirektorenkonferenz inzwischen darauf geeinigt, dass die Revision vorerst nicht weiter vorangetrieben wird und die gesetzgeberischen Arbeiten bis Ende Jahr eingestellt werden. Diese Denkpause reicht dem Kanton Freiburg aber nicht aus. «Wir brauchen mehrere Jahre Zeit, bis wir die erste Etappe umgesetzt haben», sagt Ropraz.